Por: Alejandro Abondano y Santiago Rengifo
Desde los años noventa se han adelantado programas de formalización con el fin de dar respuesta a problemas estructurales que han aquejado históricamente al sector rural en el país. Hoy, con el impulso del punto 1 de los acuerdos, se emprende de nuevo una de estas iniciativas con el fin de proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural. En efecto, el Decreto 902 de 2017 contiene la estructura de un programa de formalización que toma medidas para alentar sobre todo la titulación a favor de campesinos de escasos recursos[1]. Sin embargo, es necesario no olvidar las experiencias pasadas para poder evitar cometer errores en el futuro.
Con estos programas se ha buscado regularizar los derechos de propiedad para conseguir establecer seguridad jurídica y erradicar los conflictos sobre la propiedad de la tierra. La formalización ha sido pensada usualmente como una herramienta para acabar con la incertidumbre que tienen los campesinos de sus derechos sobre la tierra, además de permitirles ventajas tales como el acceso a crédito y mejorar su calidad de vida[2].
Aun cuando promete estos beneficios, y más allá de las condiciones que se deben cumplir para que estos se den, la consolidación de los derechos de propiedad llevada a cabo de manera incorrecta también puede traer consecuencias indeseables como la legalización del despojo[3]. Los derechos de propiedad, por sí solos, no garantizan la ausencia de conflictos y en cambio sí pueden crear nuevas tensiones[4]. En Colombia, la implementación de estos programas de regularización de la propiedad no ha podido ser evaluada y, mucho menos, es posible conocer los efectos que han tenido en el ámbito rural.
Uno de los retos más difíciles que han enfrentado los programas de formalización como política pública, ha sido el de la coordinación institucional que les impone el diseño institucional. En más de una ocasión ha sucedido que se producen rupturas en la implementación del programa debido que se cambia de dirección, de entidad responsable o se distribuyen y modifican las funciones de las entidades sin el cuidado necesario. El resultado suele ser la pérdida de los esfuerzos y del trabajo realizado, así como la falta de información relativa a los programas que permita su evaluación.
Desde 1996 se ha buscado implementar tres programas de formalización distintos. Ninguno de ellos ha lidiado de forma exitosa con estos retos y, particularmente, las entidades han fracasado en la compilación de la información acerca de su ejecución. El primero de ellos, fue el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE) que se creó en cabeza del Departamento Administrativo de Presidencia (DAPRE) mediante el Decreto 472 de 1996.
El PLANTE no estaba destinado únicamente a la regularización de la propiedad, sino a la erradicación de cultivos de uso ilícito a través de la provisión de alternativas económicas a los pequeños productores. Una de las medidas que acompañaban esta iniciativa era precisamente la formalización de tierras. Sin embargo, aunque en su primera evaluación de este programa el DNP proyectó como meta que se entregarían “2.080 títulos sobre 82.000 hectáreas en los municipios del PLANTE”[5], no existe hoy información acerca del alcance del cumplimiento de este propósito.
Algo similar sucedió con el siguiente, denominado “Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial” creado en 1995 también en cabeza del DAPRE[6]. No obstante, en el año 2000 se suprimió este programa de las funciones del DAPRE y se dejó su dirección en cabeza del Ministerio de Desarrollo Económico[7]. A su vez, dos años después el Ministerio de Desarrollo Económico fue fusionado con el Ministerio de Comercio para crear el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincit). La siguiente línea del tiempo muestra estos cambios institucionales:
Tanto la reestructuración en el 2000 como los cambios institucionales en ese año y en el 2002, conllevaron a una ruptura en la ejecución del programa y en el archivo de la información relativa a su implementación. Por una parte, la reestructuración del programa afectó su enfoque y sus objetivos, que pasaron a concentrarse en la modernización del catastro y el registro dejando de lado la formalización. Por otro lado, ocurrió lo mismo que con el PLANTE, pues hoy en día tanto el DNP, como el DAPRE y el Mincit afirman no contar con información relativa a la ejecución del programa o sus resultados[8].
El último programa nacional de formalización, fue creado en el año 2010 bajo el nombre “Programa Nacional de Formalización de los Predios Rurales” por el Ministerio de Agricultura[9]. La ejecución del programa debía coordinarse con otras entidades que también tienen funciones atinentes a la formalización como el Instituto de Desarrollo Rural (INCODER). Las instituciones competentes lograron articularse en un inicio para la realización un programa piloto de formalización en el 2014 llamado “Mangos Bajitos”. Su nombre provino de la intención de tomar aquellos casos que se preveía iban a resultar más sencillos, para identificar los obstáculos con los que se podían encontrar a la hora de formalizar los derechos de propiedad.
A pesar de haber logrado esta sinergia, en el 2015 se suprimió el INCODER y se crea la Agencia Nacional de Tierras (ANT) como una de sus sucesoras. Para el programa de formalización de 2010, se transfirió la dirección a esta entidad recién creada. Por su parte, todo el trabajo realizado hasta el momento con “Mangos Bajitos”, fue entregado al Ministerio de Agricultura y hasta el momento tampoco se tiene información acerca de lo que se hizo con estos avances.
En este último caso, la supresión del INCODER y la subsecuente creación de la ANT con funcionarios totalmente nuevos, significó cortar los canales de comunicación entre esta entidad y las demás competentes en el programa de formalización. Esto se debió a la falta de previsión para realizar un empalme cuidadoso que asegurara la continuidad en esa comunicación y la preservación de los archivos de información.
La ausencia de información acerca de los programas tiene fuertes impactos en la posibilidad que tiene la ciudadanía de participar en la evaluación de estas políticas públicas. Sin conocer los resultados, resulta imposible determinar la eficacia del diseño institucional o los aspectos que se deben ajustar para conseguir que la formalización sea una herramienta para erradicar los conflictos sobre la propiedad de la tierra en vez de reproducirlos.
La falta de información, además, impide que se conozca a ciencia cierta si los esfuerzos invertidos en la implementación de estos programas sí impactan a la población objetivo. Esto, como se delineó al inicio de este documento, es fundamental para evitar que la formalización se convierta en un mecanismo para afianzar la concentración de la tierra en pocas manos como ha sucedido en el pasado. El reconocimiento de derechos de propiedad, tiene la vocación de permitir que muchos de los habitantes más vulnerables de las zonas rurales sean vistos por el Estado y reciban su protección. Pero si las entidades encargadas no logran trabajar juntas en esa dirección, cuidando la transparencia en su gestión, tampoco veremos resultado alguno del programa de formalización propuesto por el Decreto 902.
Notas
[1] En el Decreto se establecen medidas para priorizar a aquellos beneficiarios que cuentan con un menor patrimonio, tales como la formalización de tierras a título gratuito o parcialmente gratuito.
[2] Estas expectativas se ven reflejadas en los objetivos de los distintos programas de formalización, que van desde proveer alternativas de desarrollo económico (PLANTE – decreto 472 de 1996) hasta mejorar la calidad de vida de los campesinos (Programa Nacional de Formalización – Resolución 452 de 2010) pasando por la dinamización del mercado de tierras (Programa Presidencial de Formalizacón – Conpes 2736).
[3] LeGrand, C. (1988). Colonización y protesta campesina en Colombia (1850-1950). Universidad Nacional de Colombia.
[4] Fitzpatrick, Daniel (2006). Evolution and Chaos in Property Rights Systems: The Third World Tragedy of Contested Access. The Yale Law Journal, Vol. 115, No. 5 (Mar., 2006), pp. 996-1048.
[5] Departamento Nacional de Planeación; Plan Nacional de Desarrollo Alternativo; Ministerio de Agricultura t Desarrollo Rural (7 de febrero, 1996). Documento CONPES No. 2835.
[6] Presidente de la República (6 de mayo, 1995). Decreto 755 de 1995 “por el cual se crea en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial”. Diario Oficial No.41840 del 9 de Mayo, 1995.
[7] Presidente de la República (8 de mayo, 2000). Decreto 821 de 2000 “por el cual se suprime el Programa Presidencial para la formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”. Diario Oficial No. 44007 del 16 de Mayo, 2000.
[8] Esta afirmación se basa en distintos derechos de petición enviados a estas entidades. Las peticiones fueron siempre contestadas o bien afirmando que no contaban con la información, o remitiendo a otras entidades para que contestaran la petición.
[9] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (23 de diciembre, 2010). Resolución 452 de 2010 “Por la cual se crea el programa de formalización de la propiedad rural y su unidad coordinadora”.